Поправки в Налоговый кодекс, впервые вводящие непосредственно в законодательство прямой запрет на налоговые злоупотребления. Новыми положениями, в частности, новой статьей НК 54-1, предусмотрен отказ в налоговых преференциях в случае создания налоговых схем, направленных на неуплату налогов, а также закреплены критерии тех сделок и операций, которые будут считаться обоснованными в целях налогообложения. О том, как проходило обсуждение и принятие закона, “Ъ” рассказал заместитель руководителя Федеральной налоговой службы (ФНС) Сергей Аракелов.
— Президент подписал закон о налоговых злоупотреблениях. На сколько было необходимо законодательное закрепление этих положений?
— Налоговый кодекс изначально разрабатывался для добросовестных налогоплательщиков. Нормы, которые свидетельствовали о злоупотреблении, в законодательстве отсутствовали. Необходимо было закрепить именно в законе основные принципы, которые помогли бы как налогоплательщикам, так и налоговым органам понимать «правила игры». Ведь большинство налогоплательщиков готовы соответствовать предъявляемым требованиям налогового законодательства. Разработка поправок в Налоговый кодекс, содержащих концептуальные принципы, стало объективной необходимостью. Такие нормы есть во многих зарубежных странах. Внесение специальных антиуклонительных норм в национальное законодательство, как указывает ОЭСР в своем докладе о размывании налогооблагаемой базы и выводе прибыли из-под налогообложения (план BEPS), является одной из мер по предотвращению неуплаты налогов.
— Многие налоговые консультанты высказывались о целесообразности простого копирования (переноса) текста постановления ВАС РФ №53 о необоснованной выгоде в Налоговой кодекс. Почему законодатель не пошел по такому пути?
— Постановление №53 было ориентиром, призванным упорядочить подходы судов по вопросу необоснованной налоговой выгоды. Введенные критерии и понятия многие годы развивались в рамках судебной практики: «деловая цель», «невозможность реального совершения операций», «отсутствие необходимых условий». По многим из них так и не было достигнуто определенности. Все мы помним, как долго и по-разному развивалась практика по «непроявлению должной осмотрительности и осторожности». Широкое усмотрение многих понятий, а также огромное количество судебных решений по различным фактическим обстоятельствам затрудняло единообразное применение выработанных правоприменительных подходов. За последние годы в правоприменительной практике сформировались многочисленные подходы к оценке доказательственной базы, определению признаков недобросовестности налогоплательщика, расчетам полученной необоснованной налоговой выгоды, были выработаны определенные правовые позиции на уровне Верховного суда РФ и ФНС России, которые необходимо было обобщить. Единственно правильным решением, на мой взгляд, было разработать единые и понятные признаки, которые будут свидетельствовать о фактах злоупотреблений.
— Работа над законопроектом началась много лет назад, и за это время он претерпел значительные изменения. Как вы оцениваете итоговый результат?
— В законе удалось закрепить наиболее бесспорные правовые позиции. В нем нашли отражение два основных принципа. Поправки, в которых речь идет об искажении сведений о фактах хозяйственной жизни, об объектах налогообложения, описывают умышленные действия налогоплательщика. Законодателем введен запрет на применение налоговых схем, когда совершает умышленные действия, направленные на неуплату налогов. Второй принцип связан с пресечением использования в своей деятельности фирм-однодневок. В этих положениях говорится о том, что в целях налогообложения могут быть учтены только сделки (операции), соответствующие двум критериям: основной целью их совершения не должна быть неуплата налога, а также она должна быть выполнена заявленным контрагентом (первого звена).
Таким образом, в законе исключен формальный подход. Исключено широкое и неопределенное понятие «непроявление должной осмотрительности». Ведь любые оценочные понятия и открытые перечни позволяют злоупотреблять как налоговому органу, так и налогоплательщику. Необходимо будет исходить только из реальности осуществляемых налогоплательщиком сделок (операций). Отход от формальных критериев и закрепление ограниченного числа случаев, когда действия налогоплательщика расцениваются как недобросовестные, позволило законодателю ввести полный отказ в расходах и вычетах в случае установления и доказывания таких фактов. Тем самым достигнут определенный баланс интересов государства и бизнеса, поэтому результат может быть оценен как положительный.
— Закон направлен на исключение использования в своей деятельности компаний-однодневок. Речь идет о повышенной ответственности за своих контрагентов?
— Цель законопроекта действительно не только в запрете получения налоговых выгод при совершении умышленных действий, направленных на неуплату налогов, но и в пресечении использования в деятельности фирм-однодневок. С этой проблемой должно бороться не только государство.
Если мы хотим создать здоровую конкурентную среду, бизнес-сообщество также должно взять на себя повышенные обязательства и ответственно отнестись к новым требованиям.
Ведь речь в законе не идет о втором, третьем и дальнейших звеньях контрагентов по цепочке, о которых налогоплательщик может объективно не знать. Налогоплательщик должен понимать, с кем он непосредственно заключает договор, имеет ли контрагент опыт, возможность исполнения этого договора, будут ли работы реально выполнены. Согласитесь, довольно странно звучит утверждение, что налогоплательщик не обязан проверять компанию, с которой собирается, например, заключать контракт, серьезно влияющий на его финансовую деятельность. Уже сегодня большинство участников хозяйственного оборота исходя из своих возможностей организуют систему контроля по отбору контрагентов. И мы видим, что случаев использования фирм-однодневок становится все меньше. Количество таких технических компаний ежегодно значительно снижается. Кроме того на сегодняшний день многие данные о налогоплательщиках являются открытыми. Это дает новые возможности для оценки собственных рисков и соответствия своей деятельности требованиям закона.
— ФНС уже многое делала для того, чтобы добросовестные налогоплательщики могли обезопасить себя при выборе контрагентов: сервисы, сокращение перечня сведений, составляющих налоговую тайну.
— Да, помимо единых реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, есть информационные базы, содержащие сведения о лицах, в отношении которых факт невозможности участия в организации установлен в судебном порядке; о лицах, не представляющих отчетность, лицах с массовыми учредителями, с массовыми руководителями, а также реестр дисквалифицированных лиц. На сайте ФНС России работает доступный для всех сервис «Риски бизнеса: проверь себя и контрагента».
Вы знаете, что с прошлого года не являются налоговой тайной сведения о численности организации, задолженности, сведения об уплаченных налогах, доходах, расходах. Поправки в НК РФ о расширении сведений, не составляющих налоговую тайну, принимались для налогоплательщиков, чтобы помочь при выборе контрагентов. Этот год Федеральная налоговая служба разрабатывала специальный сервис и порядок размещения таких сведений на нашем сайте. С 25 июля 2017 года будут открыты основные данные обо всех юридических лицах России. Существование такого открытого ресурса станет важным инструментом при реализации нового закона о злоупотреблениях. Налогоплательщики до совершения сделки будут иметь возможность собрать достаточную информацию о своем контрагенте, чтобы провести его юридическую проверку и определить возможность выполнения обязательств по договору.
— Как бы вы прокомментировали оценку некоторых налоговых консультантов, которые считают, что закон дает налоговым органам новые полномочия?
— Такие утверждения совершенно неверны. Законом закреплен запрет на учет налогоплательщиком в целях налогообложения операций и сделок, которые подпадают под «критерии порочности», установленные новыми положениями. Это операции и сделки, имеющие основной целью неуплату налога, а также нереальные сделки. При этом закреплено, что такие факты доказываются налоговыми органами только в ходе налоговых проверок. Тем самым соблюдается принцип презумпции добросовестности налогоплательщика, порядок доказывания налоговыми органами факта совершения правонарушения и порядок обжалования таких решений. Таким образом, речь идет не о предоставлении налоговым органам новых широких полномочий, новые нормы касаются установления фактов злоупотреблений в рамках уже существующих процедур налогового контроля.
— Повлечет ли закрепление в Налоговом кодексе РФ норм по налоговым злоупотреблениям волну кардинально новой правоприменительной практики?
— Суть доктрины необоснованной налоговой выгоды и положений о запрете налоговых злоупотреблений одна. Это отказ в налоговых преференциях (расходах, вычетах), в случае совершения налогоплательщиком недобросовестных действий, направленных на уменьшение своих налоговых обязательств, и отсутствия реальности сделок (операций). Практика по доказыванию таких действий сформирована и не вызывает споров и непонимания у налоговых органов и налогоплательщиков. Более того еще до выхода закона, в марте этого года Федеральная налоговая служба довела до территориальных налоговых органов единую позицию по спорам, связанным с доказыванием обстоятельств получения необоснованной налоговой выгоды, в котором ориентировала отказаться от формального подхода, руководствоваться принципом приоритета существа над формой и доказывать именно нереальность операций. Позиция Федеральной налоговой службы заключается в том, что формальные претензии к поставщикам при отсутствии фактов, опровергающих реальность совершения операции, не свидетельствуют о злоупотреблениях. Именно поэтому можно утверждать, что, несмотря на появление новых норм, которые объективно повлекут новую судебную практику, она не станет неожиданной для налогоплательщиков, налоговых органов и судов.
— Обсуждение законопроекта проходило в том числе с участием ведущих налоговых экспертов и представителей крупного бизнеса? Были ли сложности при доработке законопроекта?
— Подготовка данного законопроекта проходила более трех лет. На состоявшихся заседаниях экспертного совета при комитете по бюджету и налогам Государственной думы представители бизнеса высказывали свои опасения и предложения. Со своей стороны, Федеральная налоговая служба многократно проводила встречи с представителями ведущих юридических и консалтинговых компаний, бизнеса и научного сообщества. Основная претензия бизнеса была: исключить возможность отказа в расходах и вычетах по неустановленным и неуполномоченным лицам. После долгих обсуждений пришли к согласию, что доказывать необходимо только факт нереальности выполнения операции заявленным в документах контрагентом. В законопроекте появились положения, согласно которым формальные претензии к контрагентам (опросы должностных лиц, нарушение контрагентам законодательства и др.) не являются самостоятельным основанием для отказа учитывать расходы и заявлять вычеты по сделкам. Это было сложная, но продуктивная работа.
— Будет ли ФНС доводить до территориальных налоговых органов разъяснения по применению новых положений?
— Да, ФНС России планирует подготовить и довести до территориальных органов позицию законодателя, чтобы достичь единообразия в применении норм по злоупотреблениям.
— Как вы оцениваете, не повлечет ли принятие закона увеличение споров по злоупотреблениям?
— Мы все же считаем, что эти вопросы не будут массовыми. За последние годы произошел серьезный переход от количества к качеству. Основными вопросами, которые сейчас затрагиваются в налоговых проверках и которые являются приоритетными, являются случаи применения налогоплательщиками умышленных налоговых схем с использованием взаимозависимых и подконтрольных компаний, а также факты злоупотреблений в рамках применения норм международных соглашений.
Кроме того, каждый год количество проверок снижается порядка на 30%. Необоснованные претензии налоговых органов снимаются на этапе досудебного обжалования. Эффективность системы «внутренних пересмотров» своих собственных решений отмечают как налоговые консультанты, так и бизнес-сообщество. За годы внедрения механизма досудебного урегулирования налоговых споров количество жалоб сократилось на одну треть. За последние семь лет мы практически в десять раз сократили судебные споры. Сейчас в год рассматривается всего лишь около 10 тыс. судебных дел, и это соответствует уровню доведения споров до судов в наиболее развитых странах. С этим и связана высокая эффективность судебной работы ФНС России. И мы не собираемся отходить от тенденции снижения споров, так как это не в наших интересах.
Закрепление норм о злоупотреблении в Налоговом кодексе устранило многолетний пробел в законодательстве. Такая гармонизация повлечет определенность в вопросе оценки добросовестности действий налогоплательщиков.
Мы должны учитывать, что основная цель данного закона не дополнительные доначисления, а создание добросовестной бизнес-среды и исключение недобросовестной конкуренции.
Партнеры по бизнесу смогут получать друг о друге гарантированно проверенные данные. И риск нарваться на фирму-однодневку или фиктивную компанию станет существенно меньше. Значит, и у потребителей будет меньше поводов для волнений, что их заказ не выполнят или продадут некачественный товар.
С момента опубликования и вторым этапом с января 2016 года вступят в силу поправки сразу в несколько законов, касающихся госрегистрации юрлиц и индивидуальных предпринимателей. Большинство изменений касаются Федеральной налоговой службы. Об этом «РГ» рассказал заместитель руководителя ФНС Сергей Аракелов.
Сергей Ашотович, зачем понадобились изменения? С 2013 года закон и так обязывает проверять данные компаний, можно даже возражать против их регистрации, если обнаружены ошибки.
Сергей Аракелов: Легальный бизнес хочет быть уверен в истинном существовании своих контрагентов, в том, что они не исчезнут, как только нужно будет исполнять обязательства. И получать реальную информацию о фактическом состоянии юридического лица. Фиктивные фирмы не способствуют инвестиционной привлекательности нашей экономики. Зачастую именно непрозрачность корпоративных структур, наличие теневых компаний отпугивают иностранный бизнес от работы на наших рынках.
При помощи таких фирм недобросовестные лица легко уходят от взятых на себя обязательств, обманывая партнеров по бизнесу и государство. В итоге те, кто использует мошеннические схемы, получает необоснованные конкурентные преимущества перед добросовестными бизнесменами. Этого допускать нельзя.
Да, Гражданский кодекс в 2013 году зафиксировал норму о проверке достоверности сведений реестров, но она оставалась по большей части декларативной. Никакой процедуры проверки законодательно не прописано.
Оставалось неясным, как и каким способом качественно проверить достоверность представляемых налоговому органу сведений, если для регистрации документов отведено всего пять дней. А что делать, если ложные данные выявлены уже после внесения записи в публичные реестры: Единый госреестр юридических лиц и Единый госреестр индивидуальных предпринимателей? На все эти вопросы и отвечает закон, конкретизирует, как должна проходить проверка достоверности и каковы ее последствия. Введена и новая норма, позволяющая дополнять реестры записями о недостоверности тех или иных сведений.
Не станет ли это еще одной бюрократической процедурой, мешающей бизнесу?
Сергей Аракелов: Нет. Не станет. Добросовестным бизнесменам сегодня как раз мешает ложная информация в публичном реестре. Выгодна такая ситуация только мошенникам. О каких-либо препятствиях в ведении легального бизнеса речи вообще нет. А запись о недостоверности исключается из реестра сразу после внесения правильных сведений.
Тем, кто просто по ошибке или невнимательности «забыл» их внести, налоговый орган об этом сначала напомнит. И можно будет представить правильные данные в течение месяца с момента выставления уведомлений о недостоверности. Если кто-то не согласен с уже внесенной в реестр записью о недостоверности, всегда можно до суда подать жалобу в вышестоящий налоговый орган.
В каких случаях ФНС теперь обязана проводить «досмотр» сведений перед регистрацией?
Сергей Аракелов: Во-первых, при возникновении обоснованных сомнений в их подлинности на основании документов, имеющихся у налогового органа.
Во-вторых, при поступлении заявлений от заинтересованных лиц, возражающих против предстоящей госрегистрации или изменений устава юрлица, или включения сведений в реестр.
Если налоговый орган установит, что данные неверны, в регистрации откажут.
Какие санкции грозят за фальсификацию сведений? Они ужесточаются?
Сергей Аракелов: Нет, речь идет не об ужесточении, а о дифференциации ответственности и обеспечении ее неотвратимости для виновных в фальсификациях.
Так, согласно изменениям в Уголовный кодекс теперь подставным лицом будет считаться не только тот, кого якобы «обманули» организаторы фирмы, сделав «зицпредседателем», но и тот, кто стал подставным директором осознанно. Упорядочена и административная ответственность. За систематическое или умышленное представление ложных сведений для регистрации теперь предусмотрена только дисквалификация до 3 лет, уйти от которой наложением небольшого штрафа будет уже нельзя.
Добавлены новые основания для отказа в государственной регистрации. Физлица, которые однажды уже злоупотребили своими гражданскими правами — были замешаны в нарушении законодательства, создании или деятельности фиктивных фирм, сознательно внесли в реестры недостоверные сведения, будут ограничены в создании новых юрлиц.
Навсегда?
Сергей Аракелов: Ограничение не будет пожизненным — через три года можно вновь вести бизнес через юридическое лицо, то есть на условиях ограниченной ответственности.
При этом нарушители не лишаются права на занятие предпринимательской деятельностью, например, в качестве индивидуального предпринимателя. То есть на условиях личной ответственности, когда нельзя просто «бросить» бизнес и забыть таким образом про своих кредиторов, про долги перед государством и неуплаченные налоги.
А что будете делать со сведениями, которые уже есть в реестрах? Задним числом можно бороться с фальшивками?
Сергей Аракелов: Да, в случае выявления недостоверности данных запускается процедура внесения соответствующей записи в реестр.
Закрывают ли новые законодательные поправки пробелы по процедурам ликвидации юрлиц?
Сергей Аракелов: Да. Теперь кредиторы могут быть уверены, что успеют заявить свои требования, и должник не будет ликвидирован до окончания суда и взыскания с него долгов.
Поможет это и государству при проведении контрольных мероприятий, нельзя будет использовать ликвидацию для уклонения от уплаты налогов.
В интересах кредиторов введена и процедура предварительного уведомления о предстоящем изменении места нахождения юридического лица. Теперь, когда компания не просто переезжает в другой офис, а делает местом своего нахождения другой населенный пункт, а чаще всего и субъект Федерации, кредиторы или ее клиенты узнают об этом заранее. Это может быть очень важным, так как от места нахождения юрлица зависит, например, то, в каком суде придется с ним судиться, а также подведомственность совершения ряда других действий, например, исполнительного производства.
Какие еще важные новшества, на ваш взгляд, внесены в закон?
Сергей Аракелов: В законе о регистрации теперь зафиксировано, что любой заинтересованный человек сможет получить официальные сведения из реестров с электронной подписью регистрирующего органа бесплатно. Для этого надо зайти на сайт ФНС и сделать запрос по любой интересующей вас фирме или индивидуальному предпринимателю.
В совокупности со всеми другими сведениями, которые сегодня размещены на nalog.ru. А это самый широкий спектр информации — от сведений о массовых адресах, о тех, кто то не платит налоги, кто дисквалифицирован, до тех, кого нельзя найти по юридическому адресу и кто не представляет налоговую отчетность, можно составить полный портрет компаний или индивидуальных предпринимателей.
Как все ожидаемые новации изменят деловой климат в стране?
Сергей Аракелов: Реестры юрлиц и индивидуальных предпринимателей — самый востребованный федеральный информационный ресурс, на котором каждый гражданин при необходимости может узнать, с кем имеет дело. В них сегодня сосредоточены данные более чем о 8 миллионах юрлиц и индивидуальных предпринимателей.
Максимальная публичность реестров — это залог движения к здоровым гражданским отношениям, к доверию в бизнес-среде.
Эти усилия государство предпринимает в рамках общего направления на улучшение и упрощение условий ведения бизнеса, открытости процедур регистрации. Снижаются расходы времени и денежных средств при открытии своего дела, что отражается в рейтингах Всемирного банка. Здесь, напомню, Россия за последний год существенно повысила позиции по направлению «регистрация предприятий».
Работа в этом направлении идет и дальше. Буквально 27 марта Госдума приняла в третьем чтении закон, которым отменяется обязательное использование юридическими лицами печатей. Теперь для того, чтобы начать бизнес, не нужно будет проходить процедуру изготовления каких-либо штампов — это будет исключительно на добровольных началах.
Когда начнут действовать изменения по закону о достоверности реестров в полную силу?
Изменения в части уголовной и административной ответственности вступят в силу в ближайшее время, сразу после опубликования закона. Так же, как и нормы против злоупотреблений при ликвидации компаний.
Основная же часть новшеств заработает после 1 января 2016 года. Так что и бизнес, и государство смогут подготовиться к столь серьезным изменениям в регистрационных правилах.
Закон подписан
Президент России вчера подписал поправки в законы «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «Об обществах с ограниченной ответственностью», Основы законодательства о нотариате, Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях.
Большинство изменений относится к регистрации юридических лиц, которую осуществляет ФНС. Впервые внесены комплексные изменения во все необходимые законодательные акты в части злоупотреблений в сфере государственной регистрации юридических лиц.
Самый важный эффект, которого ждут в Федеральной налоговой службе, — это повышение достоверности реестра юрлиц.
Поэтому и вводятся механизмы как ограждающие от мошенников и фиктивных фирм, так и предоставляющие максимальный доступ к достоверным информационным базам данных.
Текст: Татьяна Зыкова
Заместитель руководителя Федеральной налоговой службы (ФНС) РФ СЕРГЕЙ АРАКЕЛОВ в интервью "Ъ" подвел итоги программы внедрения внесудебных процедур урегулирования споров с налогоплательщиками.
— Президент подписал закон о введении в РФ института налогового мониторинга. Это завершающий этап развития примирительных процедур в налоговой системе?
— Да. У нас была концепция по внедрению досудебных способов урегулирования споров. И вот сейчас можно говорить об уникальном опыте реализации этого проекта. Мы ввели процедуры внутреннего пересмотра по всем спорам — как по налоговым, так и по вопросам регистрации. Внедрили режим налогового мониторинга и механизм мировых соглашений в налоговой сфере. На сегодняшний день весь комплекс мер нами реализован.
— Какова была конечная цель изменений?
— Улучшение качества администрирования, снижение количества споров и повышение определенности в применении норм налогового законодательства. Ведь добросовестный налогоплательщик хочет правильно платить налоги и меньше конфликтовать с налоговой службой, но не всегда знает нашу позицию. Поэтому нужно рассказать, как правильно платить налоги и уменьшить количество споров с налогоплательщиками.
— Судя по статистике, налогоплательщики спорят со службой меньше, чем раньше, во всяком случае в судах.
— В прежние годы налоговая служба участвовала в большом количестве судебных споров, которые были результатом не всегда качественных решений. Суды фактически были перегружены всей этой рутиной. Психология как налоговой службы, так и плательщиков была такой: давайте доведем все разногласия до суда, и пускай суд все решает. Тогда было решено активнее развивать примирительные процедуры, внедрять механизмы внутреннего пересмотра решений. Изменение ситуации началось с вступления в силу в 2009 году закона о досудебном урегулировании споров. Изначально он распространялся только на решения по камеральным и выездным проверкам. Было невероятно сложно менять психологию наших сотрудников — убедить их не бояться самостоятельно отменять неправильные решения территориальных налоговых органов. Сейчас виден результат: за эти годы количество жалоб сократилось на треть, количество судебных споров — в два раза.
— После появления досудебного порядка многие эксперты говорили, что он станет формальной процедурой, лишь затягивающей срок судебных разбирательств.
— Да, многие считали, что мы создали формальный механизм, который ни к чему не приведет, и что все равно итогом обжалования будет суд. Крупный бизнес говорил, что налоговая самостоятельно никогда не будет отменять крупные начисления. Но уже с 2010-2011 годов мы увидели качественное и объективное рассмотрение жалоб. Мы отменяли более 40% решений нижестоящих органов. Служба пересматривала около 50% сумм начислений по крупному бизнесу. Это существенно. Мы увидели, что этот механизм работает, после чего и приняли решение распространить механизм досудебного урегулирования на все споры. И с этого года такой закон работает.
— Помимо проверок мы распространили досудебное обжалование на действия и бездействие налоговых органов. Это жалобы на требования, уведомления, несвоевременный возврат налогов, процессуальные моменты, включая регистрацию юридических лиц. Мы целенаправленно брали на себя нагрузку по таким спорам. Они несложные, и по ним важно быстро устранить нарушение прав. По материалам таких жалоб мы стараемся устранить в будущем случаи ошибок в каждой инспекции.
— Большое количество отмен решений территориальных органов кажется неоднозначным показателем. Получается, что налоговики на местах часто ошибаются?
— Внутри системы в любом случае возникают спорные вопросы. Задача механизма внутреннего пересмотра заключается в том, чтобы оперативно на это реагировать. То есть не заводить гражданина или организацию в суды на долгий срок, а быстро, если налоговая неправа, пересмотреть решение. Решения, которые мы выносим, мы размещаем на нашем сайте. Сегодня мы открыты и публичны. В результате единого подхода происходит унификация правовых позиций. Так, пересмотром мы контролируем качество решений конкретных налоговых органов. А если видим, что мы отменяем, а в инспекции ничего не меняется, то это, безусловно, негативный показатель для этого территориального подразделения.
— Наказываете?
— Безусловно, наказываем. Если бы мы этого не делали, у нас эффективно механизм не работал. Выносятся дисциплинарные взыскания — вплоть до увольнения. И более того, мы видим повышение качества нашей работы.
— А что происходит в судах с вашими решениями?
— Это очень важно. Произошел серьезный переход от количества к качеству. И статистика по судам это подтверждает. Когда мы начинали досудебный порядок, по суммам в судах выигрывали около 40%. Сегодня в судах в пользу бюджета рассматривается около 80% оспариваемых налогоплательщиками сумм. Рост произошел как раз из-за того, что мы все вопросы, не имеющие судебной перспективы, пересматривали самостоятельно. До суда доходят только важные методологические споры и споры с недобросовестными налогоплательщиками. И это правильно. Знаете, прогрессивный международный опыт показывает, что в некоторых странах показатель споров, которые дошли до суда, составляет не более 10%.
— Вы сказали о заключении мировых соглашений с налогоплательщиками?
— Да, и по ним тоже было много дискуссий. В частности, о том, может ли государственный орган заключать с налогоплательщиком мировые соглашения.
— Речь шла о возможности нанесения ущерба бюджету?
— В том числе. И не все было понятно с точки зрения права — возможны такие соглашения или нет. Долгое время была позиция пройти все инстанции, идти до конца и ни в коем случае не уступать налогоплательщику. Мы тогда поставили этот вопрос перед Высшим арбитражным судом (ВАС), чем вызвали определенный фурор: никто от нас этого не ждал. ВАС признал, что мировые соглашения возможны. На сегодня у нас заключено уже более 40 мировых соглашений. Заключаются они на всех этапах. Первое мы заключили на этапе рассмотрения вопроса президиумом ВАС, далее пошли соглашения на стадиях первой инстанции, апелляции, кассации. Если мы видим, что нет оснований, уже нет установки идти до конца.
— Какого рода споры завершаются миром?
— Это могут быть споры методологического характера, споры применения нормы, могут быть ситуации, когда поменялась практика правоприменения. Для того чтобы была единообразная политика и практика, все мировые соглашения согласуются на уровне центрального аппарата.
— Одна из последних новаций администрирования — включение в Налоговый кодекс механизма налогового мониторинга?
— Да. Фактически это новая модель взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками, которая строится на принципах открытости и доверия. В мире этот подход также называют расширенным информационным взаимодействием (горизонтальный мониторинг). Смысл механизма состоит в том, что еще до подачи декларации у налогоплательщика появляется возможность прояснить все спорные вопросы с налоговым органом по налогообложению сделок, операций. То есть возникает определенность, компания фактически может обезопасить себя от рисков в виде проверок. Взамен она предоставляет налоговому органу в режиме онлайн доступ к данным своего налогового и бухгалтерского учета.
Если честно, сначала не очень верилось, что кто-то готов открываться. Не было уверенности, будет ли это работать. Тогда решили сделать пилотный проект: взяли пять компаний — те, что были готовы к этому. Это "Интер РАО", "РусГидро", МТС, EY и "Северсталь". Два года мы работаем с этими компаниями в этом режиме. Мы видим, что он эффективен. К примеру, по одной из компаний "пятерки" количество споров у нас снизилось в пять раз. За год мы ответили более чем на 50 запросов компаний по вопросам налогообложения, провели больше 60 встреч с ними. Основной объем данных идет в электронном виде, объем передачи документов на бумаге сократился в разы. Но самое главное не это. Это новый уровень взаимоотношений с налогоплательщиками. Мы работаем в режиме диалога, помогая свести к минимуму вопросы и споры между нами.
— ФНС уверена, что получит полный доступ к документации компаний?
— В ходе мониторинга мы в режиме онлайн постоянно смотрим за отражением данных в учете, правильностью исчисления и уплаты налогов. Согласно закону, если компания предоставит недостоверную информацию, мы всегда можем включить режим контроля в форме налоговых проверок. Но мне кажется, здесь очень важным является доверительный момент. Если компании нам что-то не предоставят и мы потом это выявим, вступит в силу механизм санкций, дальнейших проверок. И сложно будет вновь восстанавливать доверие. Серьезная публичная компания не заинтересована в этом.
— Какие компании смогут воспользоваться режимом?
— Установлены критерии для входа в этот режим — это уплата налогов 300 млн руб. в год, выручка 3 млрд руб. и активы 3 млрд руб. В целом в законе закреплен механизм налогового мониторинга, как он известен в мировой практике. Плательщиком составляется регламент, закрепляющий порядок доступа к его отчетности. По запросу налогоплательщика мы предоставляем мотивированное мнение по тому или иному вопросу. Или самостоятельно выявляем тему, которую необходимо отразить. Он, в свою очередь, если согласен, вносит изменения в декларацию. Если нет, вступает в действие процедура согласительных процедур. Мы ее специально проводим на уровне ФНС, выслушиваем обе стороны. Это возможность совместно вырабатывать единые правовые позиции. Соглашение о мониторинге заключается на год, потом оно может продлеваться, и за этот период налоговые проверки, как выездные, так и камеральные, не проводятся.
— Есть ли сейчас желающие подключиться к мониторингу?
— По нашим оценкам, максимально под него может попасть около 2 тыс. плательщиков, соответствующих названным критериям. Понятно, что многие пока не готовы к новым методам администрирования. Но мы уже видим около 30 компаний, которые хотели бы перейти на этот режим взаимодействия. Верим, что компаний, готовых на открытые отношения, будет больше.
— Когда налогоплательщики должны принять решение о присоединении к новому механизму?
— До июля 2015 года плательщик может заявиться. Повторю, что идеи распространить этот механизм на всех не было, все-таки налоговый мониторинг касается сложных в применении вопросов и в основном предназначен для крупного бизнеса с выстроенной системой внутреннего учета за соблюдением законодательства. Но, с другой стороны, если мы увидим эффективность мер, в дальнейшем критерии доступа можно скорректировать. К примеру, в Голландии в мониторинге участвует и средний, и даже малый бизнес — несколько десятков тысяч компаний.
— С учетом всех новых механизмов как меняется подход ФНС к налоговым проверкам?
— Мы снижаем уровень налогового контроля в отношении добросовестного бизнеса, но увеличиваем его в отношении недобросовестного. Но это не тотальные проверки. Совсем нет. Напротив, каждый год количество проверок снижается где-то на 30%. Мы начали внедрять систему моделирования поведения налогоплательщиков, когда в определенной отрасли выбираются компании с максимальными зонами риска, а после проверки проводится широкое освещение результатов для компаний этой отрасли. Так мы создаем волновой эффект, компании сами корректируют свои обязательства. Не нужно проводить полномасштабные проверки отрасли. При отборе налогоплательщиков для проверок применяется риск-ориентированный подход. Это значит, инспектор должен знать, куда он выходит и кого проверяет. Проверяем налогоплательщиков точечно. В частности, пристально смотрим на вопросы создания схем, в том числе с операциями через офшоры, получения необоснованной налоговой выгоды. И контролируем проверки от начала и до взыскания сумм в бюджет, используя все механизмы, в том числе и взыскание с зависимых компаний, если плательщик скрывает активы.
— Бывают случаи взыскания налогов с зависимых компаний?
— Раньше мы часто сталкивались с ситуацией, когда служба провела проверку, решение вступило в силу, но плательщик выводит активы на другую компанию в целях неуплаты налога, фактически продолжая свою деятельность. Ведь формально создано новое юридическое лицо, которое не отвечает за предыдущее. В Налоговом кодексе механизма противодействия этому не было. Год назад мы провели норму, которая позволяет взыскивать налоги в такой ситуации с зависимых компаний. Сейчас суды нас поддержали, механизм действенный, и мы будем применять эту практику к недобросовестным компаниям.
— Какие еще законодательные инициативы есть у ФНС в отношении недобросовестных плательщиков?
— Мы выступили с инициативой закрепить на уровне закона запрет злоупотребления налогоплательщиками своими правами. По большому счету Налоговый кодекс написан для добросовестного налогоплательщика. Когда "добросовестности" нет, мы работаем в рамках 53-го постановления Высшего арбитражного суда по необоснованной налоговой выгоде. То есть, вынося решение по результатам проверок, мы ссылаемся фактически не на нормы закона, а на судебный акт. Безусловно, нормы о злоупотреблении правом должны быть закреплены законодательным актом. Это не должны быть пошаговые инструкции, как доказать получение необоснованной выгоды, но необходимо закрепить общие принципы запрета злоупотребления налогоплательщиком правом. Если лицо злоупотребляет правами, то оно, конечно же, должно быть ограничено в использовании льгот, выгод, преференций. Такие нормы есть во многих зарубежных странах.
— То есть у ФНС различные подходы к добросовестным налогоплательщикам и недобросовестным?
— Так и должно быть. Внесудебные механизмы урегулирования споров, концепция расширенного взаимодействия — это снижение уровня контроля за добросовестными плательщиками. Это высвобождает трудовые ресурсы, и мы можем переключиться на плательщиков, находящихся в зоне риска. И здесь уже использовать все законные механизмы для защиты интересов бюджета.
— Программа внедрения внесудебных процедур завершена. Есть ли у ФНС в планах еще новации?
— Действительно, большинство планов по части досудебных процедур мы реализовали. Но есть еще тема, к которой мы планируем подойти в последующем,— это налоговая медиация. Это тоже очень сложная история — подключать к рассмотрению спорных вопросов лицо, которому бы доверяли обе стороны: государство в лице налоговых органов и налогоплательщик. Понятно, что найти независимое и обладающее профессиональными знаниями лицо, которому доверяли бы обе стороны, очень сложно. Мне кажется, что медиаторами как вариант могли бы стать судьи в отставке или представители научного сообщества — специалисты в той или иной области. Сам механизм интересный, используется во многих странах. С помощью налоговой медиации можно разрешать наиболее сложные споры, требующие специальных знаний. Но необходимо взвесить, насколько гармонично этот механизм может быть интегрирован в нашу налоговую систему. А вообще, как показал наш опыт, внедрение альтернативных методов разрешения споров является эффективным и приводит к улучшению администрирования и снижению конфликтности.
Интервью подготовил Дмитрий Бутрин
Президент подписал поправки к закону о банкротстве и в КоАП, которые должны помочь взыскивать долги по налогам с конечных бенефициаров. До недавнего времени многим банкротам удавалось уклониться от выплат по налогам, при этом связанные с ними лица не несут за это материальной ответственности. Замглавы Федеральной налоговой службы (ФНС) Сергей Аракелов в интервью «Известиям» рассказал о том, как налоговая теперь будет работать с банкротами, как многомиллиардные долги компаний покупались за копейки, и о том, что взыскать налоги можно даже из офшоров, а также - об итогах передачи администрирования страховых взносов от ПФР, ФОМСа и ФСС в налоговую инспекцию.
Ответственность директоров и номинальных владельцев юридических лиц была еще в самой первой редакции Гражданского кодекса. В чем необходимость этих поправок?
Большая часть дел о банкротствах не давала никакого экономического эффекта. При этом до банкротства бизнес был и были обороты, активы, денежные потоки, а также - лица, которые получали эти доходы. В ситуации полного отсутствия активов в банкротстве право взыскания неполученного долга с контролирующего лица (так называемая субсидиарная ответственность) могло бы стать источником пополнения конкурсной массы. Но раньше мы получали лишь доли процента. Так происходило потому, что вся субсидиарная ответственность сводилась к получению заведомо неисполнимого судебного акта о взыскании задолженности с номинального менеджера бизнеса. Это ситуация, когда истинно виновные лица уходили от ответственности. Главный вопрос - как сделать так, чтобы по долгам отвечал не номинальный руководитель, а тот, кто действительно организовал схему уклонения от долгов, - не решался.
ПОДРОБНЕЕ ПО ТЕМЕ
- В чем суть принятых поправок? Что практически они меняют для налоговой, бизнеса и судов?
Меняется очень многое. Основное - повышение роли суда в сборе доказательств и создание обеспечительных механизмов сохранности активов лиц, злоупотребления которых причинили убытки кредиторам, в том числе опираясь на опыт иностранных правопорядков. Новый закон позволит нам просить суд наложить арест не только на собственное имущество ответчика, но и на активы подконтрольных ему лиц. Раньше этого не было и приходилось ввязываться в постоянную процессуальную «погоню», когда активы каждого следующего должника таяли к моменту, когда мы получали новый исполнительный лист. Кредиторы теперь также смогут инициировать субсидиарную ответственность на любой стадии банкротства. Раньше нужно было дожидаться конкурсного производства - а к этому моменту могло пройти несколько лет, за которые активы бенефициара и доказательства просто исчезали.
Важно, что уточнено и понятие «контролирующие лица» - для исключения возможностей ухода от такого статуса реальных бенефициаров должника, виновных в причинении ущерба кредиторам.
Отмечу также и то, что новые нормы направлены на преодоление практики избегания субсидиарной ответственности за счет ее покупки аффилированными лицами за копейки. У нас были случаи, когда миллиардные долги покупали за сотни или десятки тысяч рублей. Причем внешне всё было законно. Сейчас кредитор сможет, не дожидаясь подобных торгов, перевести на себя право требовать возмещения ущерба от ответчика. Либо - требовать от арбитражного управляющего добиваться исполнения судебного акта через пристава.
Сколько денег бюджет получал от банкротов раньше, выросли ли эти поступления в этом году и каков потенциал их роста после принятия закона?
Мы серьезно повысили эффективность банкротства для бюджета. Если в 2015 году мы получали от банкротств около 28 млрд рублей в год, то в 2016 году - уже 64 млрд. При этом только за первое полугодие 2017 года уже есть поступления в размере 42 млрд. По сути, мы из года в год повышаем поступления в полтора-два раза.
Рост - по всем направлениям. У нас в два раза выросли и прямые поступления по долгу, включенному в реестр требований кредиторов. Сумма за последние полгода уже почти сравнялась с суммой, полученной за весь прошлый год.
Мы ожидаем, что новый закон изменит поведение должников и долги будут платиться без банкротства или в принципе не будут формироваться под угрозой личной ответственности. Чем меньше будет уверенности в удачном уходе от долгов, тем больше будет мотивации исполнять обязательства, тем больше будет доверия в бизнесе.
- Какие самые яркие примеры злоупотреблений законом для неуплаты налогов вы можете назвать?
Чаще всего мы видим, что схемы злоупотреблений процедурами банкротства идут рука об руку с использованием схем занижения налогов. Сферы здесь самые разные. Те, кто не хочет платить налоги, не собираются этого делать вообще - и после выявления неуплаты налоговыми органами тоже. Банкротство или планируется заранее, или проводится уже в ходе налоговой проверки либо после нее.
Основных схем здесь несколько. Организация, которая ведет деятельность с налоговыми рисками, может не иметь активов изначально, используя активы аффилированных лиц, в том числе формально никак не связанных с будущим должником. Материальная выгода от деятельности такой организации выводится бенефициарам многими способами - от разных форм выплаты дивидендов и невозврата валютной выручки до банального обналичивания.
Если у предприятия были активы, то они выводятся на добанкротных стадиях. А если и этого не удалось сделать, активы выводятся уже в процедуре банкротства, используя манипулирование торгами или иные способы. Для того чтобы беспрепятственно реализовывать схемы на стадии банкротства либо защищать от претензий вывод активов или уход бенефициаров от личной ответственности, генерируется так называемая «дружественная» задолженность. Это позволяет за счет фиктивного долга контролировать собрание кредиторов и, соответственно, конкурсного управляющего.
- За счет чего банкрот вообще может платить, если он по определению является неплатежеспособным?
Мы не ставим знак равенства между теми, кто действительно попал по тем или иным причинам в трудное финансовое положение, и теми, кто осознанно выбирает банкротство для списания долгов. С теми, кто не может расплатиться единовременно, но хочет сохранить бизнес, мы готовы заключать мировые соглашения. И от таких соглашений бюджет сейчас получает в несколько раз больше, чем ранее. За последние полгода поступления составили уже почти 2 млрд против 300 млн за аналогичный период прошлого года. Если же мы видим, что источник погашения был, но он старательно от нас скрывается, выведен или оформлен на других лиц, чтобы за ширмой ограниченной ответственности юридического лица уклониться от уплаты долгов, тогда и вступает в действие доступный нам арсенал противодействия злоупотреблениям - от взыскания с зависимых лиц по Налоговому кодексу, оспаривания сделок и привлечения к субсидиарной ответственности до механизмов уголовного преследования.
После того как ФНС обратила внимание на эту тему, удалось добиться даже выплат из офшоров. Каков объем таких поступлений?
На офшорные компании часто выводятся активы должников. У нас уже есть прецеденты ареста офшорных активов лиц, привлекаемых к субсидиарной ответственности. Есть дела, в которых офшорные компании сами стали ответчиками по искам о субсидиарной ответственности и о признании недействительными сделок по выводу денежных средств. После принятия судом к производству наших претензий долги перед государством сразу были погашены, причем напрямую со счетов иностранной организации. По другой ситуации бенефициар организации, задолжавшей крупную сумму в бюджет, стал фигурантом уголовного дела и после предъявления лично к нему гражданского иска и ареста имущества начал погашать долги также с офшорных счетов.
Что меняет закон для деятельности арбитражных управляющих? Как изменится работа их саморегулируемых организаций (СРО)?
Основная проблема деятельности арбитражных управляющих - это их независимость от контроля, в том числе от СРО. Механизма независимого назначения таких управляющих до сих пор нет. Они назначаются не потому, что эффективны, а просто по воле лица, первым подавшего заявление о банкротстве. Дожидаться от такого управляющего объективности бессмысленно. Бывали случаи, когда один арбитражный управляющий штрафовался в год по 5–6 раз, но продолжал нарушать закон. По данным статистики ФНС и Росреестра, судебными актами ежегодно устанавливалось около 4–4,5 тыс. нарушений арбитражных управляющих. По данным судов, количество претензий по нарушениям было около 8 тыс. в год.
Если мы хотим, чтобы арбитражный управляющий действительно был независимой фигурой, должна быть система независимого назначения, основанная на учете профессиональности, результативности деятельности арбитражного управляющего, его приверженности соблюдению закона и прав всех лиц, участвующих в деле о банкротстве.
Передача ФНС полномочий по администрированию взносов во внебюджетные фонды как-то изменила эффективность их взыскания в банкротстве?
Да, мы сейчас особенно тщательно следим за погашением текущей задолженности по этим видам платежей в банкротстве. Это то, чего мы раньше не могли делать.
За счет адресной работы по противодействию нарушениям очередности гашения этих платежей, выявления нарушений конкурсных управляющих и кредитных организаций сейчас удается добиться погашения задолженности многолетней давности. В первом полугодии 2017 года во внебюджетные фонды от нашего участия в процедурах банкротства поступило на 80% больше платежей, чем за аналогичный период прошлого года.
Повысить мотивацию должников к недопустимости уклонения от исполнения этих обязательств призван и закон о распространении уголовной ответственности на криминальные проявления по уклонению от уплаты страховых взносов. Законодатель вполне объяснимо распространил существующие меры уголовно-правовой защиты налоговых платежей на страховые взносы.
- В чем ФНС видит дальнейшие шаги по взысканию налогов?
В новом законе впервые на законодательном уровне сделан шаг по противодействию аффилированным должнику лицам, пытавшимся влиять на эффективность привлечения к субсидиарной ответственности за счет размытия реестра требований кредиторов. Есть уже и первые шаги в практике Верховного суда. По сути, общая позиция суда - это недопустимость злоупотреблений за счет искусственного генерирования долга должника перед учредителем за счет мнимых сделок. Исключение таких негативных проявлений позволит повысить погашение задолженности перед добросовестными кредиторами.
Если еще говорить о точках особого приложения наших усилий, то отмечу работу по преодолению практики уклонения от уплаты текущих налоговых платежей в банкротстве. Это те долги, которые возникают от деятельности должника, у которого уже признаны судом признаки банкротства.
Основная задача здесь - также противодействовать злоупотреблениям. Ситуация, когда вместо того, чтобы рассчитываться с долгами, предприятия-банкроты только создают новые, неприемлема, она прямо противоречит и закону, который говорит, что цель процедуры конкурсного производства - расчеты с кредиторами. На практике же мы часто видим, что арбитражный управляющий совместно со связанными лицами, нередко бывшими менеджерами и собственниками, продолжают хозяйственную деятельность должников. Товары и услуги реализуются, выручка формируется, расчеты с поставщиками ведутся, а налоги не выплачиваются. То есть вместо возврата долга в бюджет его размер продолжал увеличиваться.
Способы неуплаты были разные - от маскировки всех расходов, кроме налогов под термином «эксплуатационные», куда ставилось всё - вплоть до перечислений офшорным компаниям за якобы «сырье», до неприкрытых нарушений очередности, когда арбитражный управляющий просто не исчислял налоги или не ставил их в реестр платежных поручений.
Нам удалось получить положительные прецеденты, когда суды прямо сказали - такая ситуация является не чем иным, как схемой уклонения от налогообложения.
- Не ухудшат ли все эти изменения закона и судебной практики положение налогоплательщиков?
Российская практика развивается в тренде развития мирового права. Вызовы - например, такие как перевод бизнеса или «теневое» управление через номинальных директоров - везде схожи. И мы видим, что пути по борьбе с ними, по которым идем и мы, и иностранные юрисдикции, очень близки. Важно, что всё больше внимания уделяется не формально-юридическому построению цепочек сделок и корпоративных отношений, а реальному содержанию экономических отношений. Так, если мы говорим о субсидиарной ответственности - очевидно, что отвечать за злоупотребления должно не подставное лицо, а тот, кто действительно принимает решения и получает доходы от неисполнения обязательств перед кредиторами. И такой подход не только не ухудшит - он улучшит положение добросовестных налогоплательщиков.
Часть институтов у нас уже есть, но нам необходимо совершенствовать законодательство и правоприменительную практику - законопослушный бизнес должен рассчитывать на то, что он не будет в худшем положении, чем те, кто обходит закон.
Заместитель руководителя Федеральной налоговой службы (ФНС) РФ Сергей Аракелов в интервью «Ъ» подвел итоги программы внедрения внесудебных процедур урегулирования споров с налогоплательщиками.
Президент подписал закон о введении в РФ института налогового мониторинга. Это завершающий этап развития примирительных процедур в налоговой системе?
Да. У нас была концепция по внедрению досудебных способов урегулирования споров. И вот сейчас можно говорить об уникальном опыте реализации этого проекта. Мы ввели процедуры внутреннего пересмотра по всем спорам - как по налоговым, так и по вопросам регистрации. Внедрили режим налогового мониторинга и механизм мировых соглашений в налоговой сфере. На сегодняшний день весь комплекс мер нами реализован.
- Какова была конечная цель изменений?
Улучшение качества администрирования, снижение количества споров и повышение определенности в применении норм налогового законодательства. Ведь добросовестный налогоплательщик хочет правильно платить налоги и меньше конфликтовать с налоговой службой, но не всегда знает нашу позицию. Поэтому нужно рассказать, как правильно платить налоги и уменьшить количество споров с налогоплательщиками.
- Судя по статистике, налогоплательщики спорят со службой меньше, чем раньше, во всяком случае в судах.
В прежние годы налоговая служба участвовала в большом количестве судебных споров, которые были результатом не всегда качественных решений. Суды фактически были перегружены всей этой рутиной. Психология как налоговой службы, так и плательщиков была такой: давайте доведем все разногласия до суда, и пускай суд все решает. Тогда было решено активнее развивать примирительные процедуры, внедрять механизмы внутреннего пересмотра решений. Изменение ситуации началось с вступления в силу в 2009 году закона о досудебном урегулировании споров. Изначально он распространялся только на решения по камеральным и выездным проверкам. Было невероятно сложно менять психологию наших сотрудников - убедить их не бояться самостоятельно отменять неправильные решения территориальных налоговых органов. Сейчас виден результат: за эти годы количество жалоб сократилось на треть, количество судебных споров - в два раза.
После появления досудебного порядка многие эксперты говорили, что он станет формальной процедурой, лишь затягивающей срок судебных разбирательств.
Да, многие считали, что мы создали формальный механизм, который ни к чему не приведет, и что все равно итогом обжалования будет суд. Крупный бизнес говорил, что налоговая самостоятельно никогда не будет отменять крупные начисления. Но уже с 2010-2011 годов мы увидели качественное и объективное рассмотрение жалоб. Мы отменяли более 40% решений нижестоящих органов. Служба пересматривала около 50% сумм начислений по крупному бизнесу. Это существенно. Мы увидели, что этот механизм работает, после чего и приняли решение распространить механизм досудебного урегулирования на все споры. И с этого года такой закон работает.
Помимо проверок мы распространили досудебное обжалование на действия и бездействие налоговых органов. Это жалобы на требования, уведомления, несвоевременный возврат налогов, процессуальные моменты, включая регистрацию юридических лиц. Мы целенаправленно брали на себя нагрузку по таким спорам. Они несложные, и по ним важно быстро устранить нарушение прав. По материалам таких жалоб мы стараемся устранить в будущем случаи ошибок в каждой инспекции.
Большое количество отмен решений территориальных органов кажется неоднозначным показателем. Получается, что налоговики на местах часто ошибаются?
Внутри системы в любом случае возникают спорные вопросы. Задача механизма внутреннего пересмотра заключается в том, чтобы оперативно на это реагировать. То есть не заводить гражданина или организацию в суды на долгий срок, а быстро, если налоговая неправа, пересмотреть решение. Решения, которые мы выносим, мы размещаем на нашем сайте. Сегодня мы открыты и публичны. В результате единого подхода происходит унификация правовых позиций. Так, пересмотром мы контролируем качество решений конкретных налоговых органов. А если видим, что мы отменяем, а в инспекции ничего не меняется, то это, безусловно, негативный показатель для этого территориального подразделения.
- Наказываете?
Безусловно, наказываем. Если бы мы этого не делали, у нас эффективно механизм не работал. Выносятся дисциплинарные взыскания - вплоть до увольнения. И более того, мы видим повышение качества нашей работы.
- А что происходит в судах с вашими решениями?
Это очень важно. Произошел серьезный переход от количества к качеству. И статистика по судам это подтверждает. Когда мы начинали досудебный порядок, по суммам в судах выигрывали около 40%. Сегодня в судах в пользу бюджета рассматривается около 80% оспариваемых налогоплательщиками сумм. Рост произошел как раз из-за того, что мы все вопросы, не имеющие судебной перспективы, пересматривали самостоятельно. До суда доходят только важные методологические споры и споры с недобросовестными налогоплательщиками. И это правильно. Знаете, прогрессивный международный опыт показывает, что в некоторых странах показатель споров, которые дошли до суда, составляет не более 10%.
- Вы сказали о заключении мировых соглашений с налогоплательщиками?
Да, и по ним тоже было много дискуссий. В частности, о том, может ли государственный орган заключать с налогоплательщиком мировые соглашения.
- Речь шла о возможности нанесения ущерба бюджету?
В том числе. И не все было понятно с точки зрения права - возможны такие соглашения или нет. Долгое время была позиция пройти все инстанции, идти до конца и ни в коем случае не уступать налогоплательщику. Мы тогда поставили этот вопрос перед Высшим арбитражным судом (ВАС), чем вызвали определенный фурор: никто от нас этого не ждал. ВАС признал, что мировые соглашения возможны. На сегодня у нас заключено уже более 40 мировых соглашений. Заключаются они на всех этапах. Первое мы заключили на этапе рассмотрения вопроса президиумом ВАС, далее пошли соглашения на стадиях первой инстанции, апелляции, кассации. Если мы видим, что нет оснований, уже нет установки идти до конца.- Какого рода споры завершаются миром?
Это могут быть споры методологического характера, споры применения нормы, могут быть ситуации, когда поменялась практика правоприменения. Для того чтобы была единообразная политика и практика, все мировые соглашения согласуются на уровне центрального аппарата.
Одна из последних новаций администрирования - включение в Налоговый кодекс механизма налогового мониторинга?
Да. Фактически это новая модель взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками, которая строится на принципах открытости и доверия. В мире этот подход также называют расширенным информационным взаимодействием (горизонтальный мониторинг). Смысл механизма состоит в том, что еще до подачи декларации у налогоплательщика появляется возможность прояснить все спорные вопросы с налоговым органом по налогообложению сделок, операций. То есть возникает определенность, компания фактически может обезопасить себя от рисков в виде проверок. Взамен она предоставляет налоговому органу в режиме онлайн доступ к данным своего налогового и бухгалтерского учета.
Если честно, сначала не очень верилось, что кто-то готов открываться. Не было уверенности, будет ли это работать. Тогда решили сделать пилотный проект: взяли пять компаний - те, что были готовы к этому. Это «Интер РАО», «РусГидро», МТС, EY и «Северсталь». Два года мы работаем с этими компаниями в этом режиме. Мы видим, что он эффективен. К примеру, по одной из компаний «пятерки» количество споров у нас снизилось в пять раз. За год мы ответили более чем на 50 запросов компаний по вопросам налогообложения, провели больше 60 встреч с ними. Основной объем данных идет в электронном виде, объем передачи документов на бумаге сократился в разы. Но самое главное не это. Это новый уровень взаимоотношений с налогоплательщиками. Мы работаем в режиме диалога, помогая свести к минимуму вопросы и споры между нами.
- ФНС уверена, что получит полный доступ к документации компаний?
В ходе мониторинга мы в режиме онлайн постоянно смотрим за отражением данных в учете, правильностью исчисления и уплаты налогов. Согласно закону, если компания предоставит недостоверную информацию, мы всегда можем включить режим контроля в форме налоговых проверок. Но мне кажется, здесь очень важным является доверительный момент. Если компании нам что-то не предоставят и мы потом это выявим, вступит в силу механизм санкций, дальнейших проверок. И сложно будет вновь восстанавливать доверие. Серьезная публичная компания не заинтересована в этом.
- Какие компании смогут воспользоваться режимом?
Установлены критерии для входа в этот режим - это уплата налогов 300 млн руб. в год, выручка 3 млрд руб. и активы 3 млрд руб. В целом в законе закреплен механизм налогового мониторинга, как он известен в мировой практике. Плательщиком составляется регламент, закрепляющий порядок доступа к его отчетности. По запросу налогоплательщика мы предоставляем мотивированное мнение по тому или иному вопросу. Или самостоятельно выявляем тему, которую необходимо отразить. Он, в свою очередь, если согласен, вносит изменения в декларацию. Если нет, вступает в действие процедура согласительных процедур. Мы ее специально проводим на уровне ФНС, выслушиваем обе стороны. Это возможность совместно вырабатывать единые правовые позиции. Соглашение о мониторинге заключается на год, потом оно может продлеваться, и за этот период налоговые проверки, как выездные, так и камеральные, не проводятся.
- Есть ли сейчас желающие подключиться к мониторингу?
По нашим оценкам, максимально под него может попасть около 2 тыс. плательщиков, соответствующих названным критериям. Понятно, что многие пока не готовы к новым методам администрирования. Но мы уже видим около 30 компаний, которые хотели бы перейти на этот режим взаимодействия. Верим, что компаний, готовых на открытые отношения, будет больше.
- Когда налогоплательщики должны принять решение о присоединении к новому механизму?
До июля 2015 года плательщик может заявиться. Повторю, что идеи распространить этот механизм на всех не было, все-таки налоговый мониторинг касается сложных в применении вопросов и в основном предназначен для крупного бизнеса с выстроенной системой внутреннего учета за соблюдением законодательства. Но, с другой стороны, если мы увидим эффективность мер, в дальнейшем критерии доступа можно скорректировать. К примеру, в Голландии в мониторинге участвует и средний, и даже малый бизнес - несколько десятков тысяч компаний.
- С учетом всех новых механизмов как меняется подход ФНС к налоговым проверкам?
Мы снижаем уровень налогового контроля в отношении добросовестного бизнеса, но увеличиваем его в отношении недобросовестного. Но это не тотальные проверки. Совсем нет. Напротив, каждый год количество проверок снижается где-то на 30%. Мы начали внедрять систему моделирования поведения налогоплательщиков, когда в определенной отрасли выбираются компании с максимальными зонами риска, а после проверки проводится широкое освещение результатов для компаний этой отрасли. Так мы создаем волновой эффект, компании сами корректируют свои обязательства. Не нужно проводить полномасштабные проверки отрасли. При отборе налогоплательщиков для проверок применяется риск-ориентированный подход. Это значит, инспектор должен знать, куда он выходит и кого проверяет. Проверяем налогоплательщиков точечно. В частности, пристально смотрим на вопросы создания схем, в том числе с операциями через офшоры, получения необоснованной налоговой выгоды. И контролируем проверки от начала и до взыскания сумм в бюджет, используя все механизмы, в том числе и взыскание с зависимых компаний, если плательщик скрывает активы.
- Бывают случаи взыскания налогов с зависимых компаний?
Раньше мы часто сталкивались с ситуацией, когда служба провела проверку, решение вступило в силу, но плательщик выводит активы на другую компанию в целях неуплаты налога, фактически продолжая свою деятельность. Ведь формально создано новое юридическое лицо, которое не отвечает за предыдущее. В Налоговом кодексе механизма противодействия этому не было. Год назад мы провели норму, которая позволяет взыскивать налоги в такой ситуации с зависимых компаний. Сейчас суды нас поддержали, механизм действенный, и мы будем применять эту практику к недобросовестным компаниям.
- Какие еще законодательные инициативы есть у ФНС в отношении недобросовестных плательщиков?
Мы выступили с инициативой закрепить на уровне закона запрет злоупотребления налогоплательщиками своими правами. По большому счету Налоговый кодекс написан для добросовестного налогоплательщика. Когда «добросовестности» нет, мы работаем в рамках 53-го постановления Высшего арбитражного суда по необоснованной налоговой выгоде. То есть, вынося решение по результатам проверок, мы ссылаемся фактически не на нормы закона, а на судебный акт. Безусловно, нормы о злоупотреблении правом должны быть закреплены законодательным актом. Это не должны быть пошаговые инструкции, как доказать получение необоснованной выгоды, но необходимо закрепить общие принципы запрета злоупотребления налогоплательщиком правом. Если лицо злоупотребляет правами, то оно, конечно же, должно быть ограничено в использовании льгот, выгод, преференций. Такие нормы есть во многих зарубежных странах.
- То есть у ФНС различные подходы к добросовестным налогоплательщикам и недобросовестным?
Так и должно быть. Внесудебные механизмы урегулирования споров, концепция расширенного взаимодействия - это снижение уровня контроля за добросовестными плательщиками. Это высвобождает трудовые ресурсы, и мы можем переключиться на плательщиков, находящихся в зоне риска. И здесь уже использовать все законные механизмы для защиты интересов бюджета.
- Программа внедрения внесудебных процедур завершена. Есть ли у ФНС в планах еще новации?
Действительно, большинство планов по части досудебных процедур мы реализовали. Но есть еще тема, к которой мы планируем подойти в последующем,- это налоговая медиация. Это тоже очень сложная история - подключать к рассмотрению спорных вопросов лицо, которому бы доверяли обе стороны: государство в лице налоговых органов и налогоплательщик. Понятно, что найти независимое и обладающее профессиональными знаниями лицо, которому доверяли бы обе стороны, очень сложно. Мне кажется, что медиаторами как вариант могли бы стать судьи в отставке или представители научного сообщества - специалисты в той или иной области. Сам механизм интересный, используется во многих странах. С помощью налоговой медиации можно разрешать наиболее сложные споры, требующие специальных знаний. Но необходимо взвесить, насколько гармонично этот механизм может быть интегрирован в нашу налоговую систему. А вообще, как показал наш опыт, внедрение альтернативных методов разрешения споров является эффективным и приводит к улучшению администрирования и снижению конфликтности.
Интервью подготовил Дмитрий Бутрин